Δημοσιεύτηκε στο TVXS.gr, 31 Οκτωβρίου 2022.
Δώρα Κοτσακά
Τα τελευταία χρόνια σε διεθνές επίπεδο έχει ξεκινήσει μία ενδιαφέρουσα συζήτηση γύρω από τον καινοτόμο και ίσως ελαφρώς παράδοξο όρο ‘δημιουργική γραφειοκρατεία’(1). Σε διαφορετικές ευρωπαϊκές – αν και όχι αποκλειστικά – πόλεις έχουν διοργανωθεί σχετικά φεστιβάλ υπό τον τίτλο ‘Creative Bureaucracy Festival’(2), με στόχο την προβολή των καλύτερων παραδειγμάτων που έχει να επιδείξει ο χώρος, τη σύνδεση της φαντασίας με την γραφειοκρατεία και την προθυμία για πειραματισμό εντός του δημόσιου τομέα.
Την ίδια στιγμή λειτουργούν ως αποθετήριο καλών πρακτικών και εργαλείο δικτύωσης, ενώ υποστηρίζουν τη δημιουργία Hubs που μεταφέρουν την ιδέα σε διαφορετικές χώρες ή πόλεις. Πρόσφατα διοργανώθηκε το 1ο Forum ‘Δημόσιων Πολιτικών και Δημιουργικής Δημοσιοϋπαλληλίας’ με πρωτοβουλία της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, ανοίγοντας με ένα τρόπο και στη χώρα μας τη σχετική συζήτηση στη δημόσια σφαίρα (3).
Σε διεθνές επίπεδο η προσπάθεια εστιάζει κυρίως σε θεματικές όπως η επανεξέταση του ρόλου του κοινωνικού κράτους με στόχο την αντιμετώπιση των σύγχρονων προβλημάτων, στις πολιτικές που εφαρμόζονται με διαδικασίες κατεπείγοντος σε περιόδους κρίσης και στους όρους με τους οποίους πρέπει να συνοδεύονται επιδόματα και στήριξη στην αγορά (ιδιαίτερα λαμβάνοντας υπόψη την εμπειρία του 2008,) σε μία κριτική προσέγγιση στις ‘έξυπνες πόλεις’ (smart cities) και την αναγκαιότητα να αποφασίζουν οι πολίτες σχετικά με το ποιες τεχνολογικές υποδομές πραγματικά είναι αναγκαίες και για ποιους σκοπούς. Σε μεγάλο βαθμό επιδιώκουν να εισάγουν ένα τρόπο σκέψης πέρα από τη διχοτομία δημόσιο/ιδιωτικό, ο οποίος δίνει έμφαση στο είδος της σχέσης που αναπτύσσει η υπηρεσία με το κοινό της (πολίτης, πελάτης, αγοραστής) ανάλογα με το ρόλο που επιτελεί. Σε ορισμένες περιπτώσεις προκρίνονται συνεργατικοί ή μη – ιδιόκτητοι οργανισμοί (non owned organisations). Αναζητούν νέες μορφές και επιδιώκουν να μετακινηθούν από το ‘όχι, δεν γίνεται γιατί..’, στο ‘ναι θα μπορούσε να γίνει, αν..’.
Προσπάθειες αυτού του τύπου εντοπίζονται τόσο σε δημόσιες υπηρεσίες, όπως στην περίπτωση υπηρεσιών ύδρευσης/αποχέτευσης (4), όσο και σε επίπεδο δήμου ή περιφέρειας. Ιδιαίτερα το Κίνημα της Νέας Αυτοδιοίκησης (New Municipalism) (5) έχει να επιδείξει ευρεία γκάμα εναλλακτικών εργαλείων, από την ψηφιακή διακυβέρνηση, έως τις προνοιακές δομές, τις προμήθειες και τα εναλλακτικά εργαλεία χρηματοδότησης (6). Οι Συμπράξεις Δημοσίου Κοινών (Public Commons Partnerships, PCP) συνιστούν σήμερα μία καινοτόμα πρακτική που δοκιμάζεται σε διαφορετικούς τομείς με εξαιρετικά αποτελέσματα (7). Εργαλεία δημόσιας διαβούλευσης στη λήψη αποφάσεων, όπως ο συμμετοχικός προϋπολογισμός, η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και οι εκτεταμένες δημόσιες συνελεύσεις (8) είναι μόνο λίγα από τα μέσα που συμπληρώνουν το έργο της δημιουργικής γραφειοκρατίας με την αρωγή των πολιτών στη διαχείριση υποθέσεων που αφορούν την καθημερινότητά τους.
Στα πανεπιστημιακά τμήματα πολιτικής επιστήμης παραδοσιακά η δημόσια διοίκηση αποτελεί βασικό αντικείμενο μελέτης ως εργαλείο άσκησης πολιτικών. Συχνά εντάσσεται στην ευρύτερη θεματική της διοικητικής κουλτούρας (administrative culture) και σε ορισμένες περιπτώσεις τίθεται και υπό συγκριτικό πλαίσιο με ανθρωπολογικές παραμέτρους, πχ με τη σύγκριση των συστημάτων δημόσιας διοίκησης ασιατικών και αραβικών χωρών. Τελευταία όμως φαίνεται να αναγνωρίζεται ότι χρειάζεται μία νέα προσέγγιση που θα παρακολουθεί τις εξελίξεις στο πεδίο και θα θέτει ως ζητούμενα την καινοτομία, τον εκδημοκρατισμό, τη συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων και την ανοικτότητα. Σχετικά πανεπιστημιακά τμήματα, όπως στην περίπτωση του UCL (University College London), εντάσσουν στο πρόγραμμά τους μαθήματα υπό τον τίτλο Creative Bureaucracy (9).
Ένα βήμα παραπέρα
Μία προσέγγιση τύπου business-as-usual δεν επαρκεί προκειμένου να αντιμετωπίσουμε τους ακραίους μετασχηματισμούς και τις αλλεπάλληλες κρίσεις της εποχής μας – όπως όταν η αντίληψη περί καινοτομίας περιορίζεται αποκλειστικά στην ψηφιοποίηση του δημόσιου τομέα και γενικότερα στην τεχνολογική σφαίρα ως τη μόνη που συνδέεται με τη δυνατότητα και την ανάγκη καινοτόμων εφαρμογών. Μπορεί ο δημόσιος τομέας να μην είναι η πιο σημαντική μεταβλητή, ωστόσο λίγα μπορούν να γίνουν χωρίς αυτόν. Η φαντασία, η προσαρμοστικότητα, η ευελιξία και η αξιοπιστία συνιστούν χαρακτηριστικά απαραίτητα προκειμένου να μπορέσει η δημόσια διοίκηση να αντιμετωπίσει μελλοντικές προκλήσεις όπως η υπερθέρμανση του πλανήτη, οι πανδημίες ή οι κοινωνικές συνέπειες του ψηφιακού μετασχηματισμού. Στις δημόσιες υπηρεσίες παραμένει αόρατο και υποαξιοποιημένο ένα δυναμικό ταλέντων, ικανοτήτων και μία συσσωρευμένη τεχνογνωσία που δεν έχουμε την πολυτέλεια να συνεχίσουμε να αγνοούμε ως κοινωνίες.
Είναι αλήθεια ότι στο συλλογικό υποσυνείδητο, στις τέχνες και τα γράμματα η γραφειοκρατεία δεν έχει αποτυπωθεί με το θετικότερο πρόσημο. Κατά συνέπεια οι δημόσιες υπηρεσίες και οι λειτουργοί τους δεν έμειναν αλώβητοι. Συνδέθηκαν με τη βραδύτητα, τις περίπλοκες και περιττές διαδικασίες που προκαλούν αναίτια σπατάλη χρόνου και ενέργειας. Η χαμηλή συχνά απόδοση με όρους καινοτομίας και προσαρμοστικότητας διευκόλυνε την εκτεταμένη ιδιωτικοποίηση και εξωτερική ανάθεση κάθε πιθανής λειτουργίας τους μέσω ΣΔΙΤ (Συμπράξεις Δημόσιου Ιδιωτικού). Η εμπειρία της πανδημίας και της αντιμετώπισής της με συστήματα υγείας αποδυναμωμένα και υποστελεχωμένα, αλλά και οι εκτεταμένες βλάβες για το δημόσιο συμφέρον εξαιτίας της κατάχρησης των ιδιωτικοποιήσεων σήμερα έχουν μετατοπίσει την ατζέντα με τρόπο που πλέον μιλάμε για τις κρατικοποιήσεις με τρόπο και τόνο διαφορετικό. Η ενεργειακή κρίση και η κρατικοποίηση ενεργειακών κολοσσών από χώρες όπως η Γερμανία, οι μαζικές περιπτώσεις επανακρατικοποιήσεων των εταιρειών ύδρευσης και αποχέτευσης σε όλο τον κόσμο, αλλά και η μεταστροφή της στάσης της κοινής γνώμης στο θέμα των ιδιωτικοποιήσεων, θέτουν πλέον την συζήτηση σε νέα βάση.
Την ίδια στιγμή, ο ψηφιακός μετασχηματισμός του παραγωγικού τομέα και η καλπάζουσα αύξηση της σημασίας της έρευνας και της τεχνολογίας για τις σύγχρονες οικονομίες φωτίζει τη δημόσια διοίκηση και τους υπαλλήλους της από μία νέα οπτική εξαιρετικής σημασίας. Εξαιτίας των τεχνολογικών καινοτομιών σήμερα έχουμε φτάσει σε ένα σύστημα παραγωγής που αποδίδει τα μεγαλύτερα κέρδη κυρίως σε τομείς όπως το λογισμικό, η βιοτεχνολογία, η φαρμακευτική βιομηχανία, η νανοτεχνολογία, η τεχνητή νοημοσύνη κλπ. Ενάντια στο νεοφιλελεύθερο μύθο που σκοπίμως έχει καλλιεργηθεί, καμία από αυτές τις τεχνολογικές επαναστάσεις δεν θα είχε συμβεί χωρίς τον εξέχον ρόλο του κράτους (10). Σε πλήθος περιπτώσεων, από το ίντερνετ έως την νανοτεχνολογία, ήταν το κράτος και όχι ο ιδιωτικός τομέας, που είχε το όραμα της στρατηγικής αλλαγής και τόλμησε τη δημιουργία μίας νέας τεχνολογικής ευκαιρίας, προχωρώντας στις απαραίτητες επενδύσεις και ενεργοποιώντας ένα αποκεντρωμένο δίκτυο δρώντων οι οποίοι θα έπαιρναν το ρίσκο της κοστοβόρας έρευνας και θα επέτρεπαν η ανάπτυξη και εμπορευματοποίηση της διαδικασίας να προκύψει στη συνέχεια με τρόπο δυναμικό.
Για όλους τους παραπάνω λόγους πλέον αρχίζει να αποδίδεται διαρκώς αυξανόμενη σημασία στη σχέση γραφειοκρατίας και καινοτομίας. Πίσω από θεμελιακές καινοτομίες απλώνεται ένας περίπλοκος γραφειοκρατικός ιστός δυνατοτήτων και ικανοτήτων του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, σε θέση να οραματιστεί, σχεδιάσει, επιμείνει και τελικά παραδώσει το επιθυμητό αποτέλεσμα. Ο ρόλος αυτών των δημόσιων οργανισμών, οι οποίοι όλο και συχνότερα εμφανίζονται με τον όρο ‘δημιουργικές γραφειοκρατίες’, είναι η ενδυνάμωση της καινοτομίας με τη δημιουργία, τον συντονισμό, τη χρηματοδότηση, ρύθμιση και προμήθεια όσων είναι απαραίτητα.
Πρόσφατες μελέτες της δημόσιας διοίκησης σε ιστορική βάση καταδεικνύουν ότι οι ‘δημιουργικές γραφειοκρατίες’ συχνά προκύπτουν από ένα δίκτυο χαρισματικών ‘hackers’ της γραφειοκρατίας (11): συνήθως πρόκειται για εξωτερικούς δρώντες, με ιδιαίτερες ικανότητες στην ‘πλοήγηση’ στα πλαίσια της υπάρχουσας γραφειοκρατίας και των πολιτικών δικτύων, με επαρκή επιρροή ώστε να προωθήσουν αλλαγές, που μπορούν να ανοίξουν πόρτες σε νέες ιδέες και νέους τρόπους για να γίνονται τα πράγματα. Πρόκειται για μία διαδικασία εξέλιξης που εντοπίζεται συχνά κατά τη διάρκεια των αιώνων και εντός διαφορετικών πλαισίων οικονομικής ανάπτυξης: νέοι και ευέλικτοι οργανισμοί δημιουργικής γραφειοκρατίας εγκαθιδρύονται προκειμένου να ανταποκριθούν σε νέες αναδυόμενες τεχνολογικές ή κοινωνικό-οικονομικές προκλήσεις. Ωστόσο, με τα χρόνια οι εργασίες που αυτοί επιτελούν, ‘κοινωνικοποιούνται’ ή θεσμοποιούνται εντός του υφιστάμενου πλαισίου πρακτικών του δημόσιου τομέα. Ευέλικτα χαρισματικά δίκτυα μετατρέπονται σε εξειδικευμένους οργανισμούς.
Είναι σημαντικό να αναδειχθούν και να ενισχυθούν οι προσπάθειες πλήθους δημόσιων λειτουργών με μεγάλη γεωγραφική διασπορά, οι οποίοι επιδιώκουν να ενισχύσουν τον ρόλο και τις υπηρεσίες στις οποίες υπάγονται, σκεπτόμενοι δημιουργικά και με στόχο το κοινό καλό. Μία νέα γενιά εξειδικευμένων επιστημόνων εντός του δημόσιου τομέα με ικανότητα στη χρήση και εφαρμογή τεχνολογικών εργαλείων, με ευρύτερη δικτύωση και παγκοσμιοποιημένη κουλτούρα, παράγει ήδη σήμερα αποτελέσματα σε πολλούς διαφορετικούς τομείς, όταν το πολιτικό περιβάλλον και το πλαίσιο λειτουργίας το επιτρέπει. Η εμπειρία αποδεικνύει ότι τις περισσότερες φορές καινοτόμες και δημοκρατικές πολιτικές σκοντάφτουν στον φόβο των δημόσιων λειτουργών να προωθήσουν ή να υπογράψουν για την εφαρμογή μίας νέας ιδέας υπό την απειλή συνεπειών. Είναι σημαντική τόσο η εκπαίδευση τους, όσο και ένα διοικητικό πρωτόκολλο που θα καθιστά σαφής τις αρμοδιότητές τους προκειμένου να μην υποβόσκει η αδιόρατη ανησυχία για διοικητικές κυρώσεις ή δυσμένεια, με ή χωρίς την αλλαγή πολιτικής ηγεσίας.
Η προβολή των επί μέρους επιτευγμάτων και διασύνδεσή τους, η ανταλλαγή τεχνογνωσίας και πληροφορίας, η ενημέρωση των πολιτών και της αγοράς σε σχέση με αυτές τις πρωτοβουλίες δεν μπορεί παρά να λειτουργήσει πολλαπλασιαστικά. Περισσότερο από οτιδήποτε άλλο θα επιτρέψει στους ίδιους τους δημόσιους λειτουργούς να αντιμετωπίσουν τον ρόλο τους σκεπτόμενοι έξω από παγιωμένες νόρμες, αξιοποιώντας τη φαντασία τους. Πρόκειται για ένα εργαλείο σκέψης, δικτύωσης και τελικά δράσης που μπορεί να ενεργοποιήσει το δημόσιο τομέα. Πρόκειται για ένα βήμα παραπέρα που επιδιώκουν συστηματικά πολλές ευρωπαϊκές χώρες και η Ε.Ε., για το οποίο στα καθ’ ημάς δεν θα έχει νόημα οποιαδήποτε συζήτηση αν οι υπηρεσίες και οι αρμοδιότητές τους δεν βρίσκονται υπό δημόσιο έλεγχο.
Σημειώσεις
1. Σχετικές πρωτοβουλίες σε Ολλανδία https://ec.europa.eu/futurium/en/content/civil-servant-20-new-ideas-and-… και Μεγάλη Βρετανία https://www.nesta.org.uk/government-innovation.
2. https://creativebureaucracy.org/about/
3. https://enap.gr/programma-kai-chrisimes-plirofories-gia-to-1o-forum-tis-…
4. Σχετικά παραδείγματα στο Δ. Κοτσακά (επιμ.) Συλλογικό, Νερό / Κοινό Αγαθό. Η προστασία και η διαχείριση του νερού ως «κοινού αγαθού»: παραδείγματα ορθής διαχείρισης και ευρωπαϊκά δημοψηφίσματα διεκδίκησης, εκ. Νήσος, 2013. https://poulantzas.gr/to-vivlio-tou-inp-gia-to-nero-elefthero/
5. Σχετικά με το κίνημα της Νέας Αυτοδιοίκησης και τις πολιτικές που εφαρμόζει: Δ. Κοτσακά, Τα αστικά κοινά και το κίνημα της Νέας Αυτοδιοίκησης, Παρατηρητήριο των Κοινών/Ινστιτούτο Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ, 2019. https://www.enainstitute.org/publication/t%ce%b1-%ce%b1%cf%83%cf%84%ce%b….
6. Transnational Institute, Public finance for the future we want, 2019. https://www.tni.org/en/publicfinance
7. Transnational Institute TNI, Democratic and collective ownership of public goods and services: Exploring Public Community Collaborations, 2021. https://www.tni.org/en/publication/democratic-and-collective-ownership-o….
8. S. White, Συνελεύσεις πολιτών και δημοκρατική ανανέωση, Κέντρο Πολιτικής Θεωρίας/Ινστιτούτο Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ, 2022. https://www.enainstitute.org/publication/%cf%83%cf%85%ce%bd%ce%b5%ce%bb%….
9. Διδάσκεται ως μάθημα στο MPA in Innovation, Public Policy and Public Value του UCL. https://medium.com/@mcivorcharles/creative-bureaucracies-summary-b04b35f5443c
10. Σίγουρα υπάρχουν πολλά παραδείγματα καινοτόμας δραστηριότητας στον ιδιωτικό τομέα. Από τον ρόλο των νεοφυών εταιρειών που παρέχουν δυναμισμό στηρίζοντας νέους τομείς (πχ στην περίπτωση της (Google), έως σημαντικές πηγές χρηματοδότησης από ιδιωτικές πηγές όπως τα κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου. Αλλά συνήθως αυτό είναι το μοναδικό σημείο της ιστορίας που αποκαλύπτεται. Η Silicon Valley και η ανάδυση της βιομηχανίας της βιοτεχνολογίας αποδίδεται συνήθως σε ιδιοφυΐες πίσω από μικρές εταιρείες υψηλής τεχνολογίας όπως το Facebook ή την πληθώρα μικρών εταιρειών βιοτεχνολογίας στην Βοστόνη ή το Κέμπριτζ. Ωστόσο, οι αλγόριθμοι που οδήγησαν στην επιτυχία της Google είχαν χρηματοδοτηθεί από τον δημόσιο τομέα μέσω των χρηματοδοτήσεων του Natonal Science Foundation. Το ίδιο το Internet ήταν ένα πρότζεκτ δημόσια χρηματοδοτημένο. Το ARPANET (Advanced Research Projects Agency Network) υπήρξε ο πρόδρομος του internet και παρακλάδι του US Defence
Department. Τα μονοκλωνικά αντισώματα, τα οποία αποτέλεσαν το θεμέλιο για τη βιοτεχνολογία προτού τα επιχειρηματικά κεφάλαια μεταφερθούν στον τομέα, ανακαλύφθηκαν από τα δημόσια εργαστήρια Medical Research Council (MRC) στο Ηνωμένο Βασίλειο. Πολλές από τις πλέον καινοτόμες εταιρίες στις ΗΠΑ χρηματοδοτήθηκαν όχι από ιδιωτικά επιχειρηματικά κεφάλαια, αλλά μεσώ του δημοσίου για παράδειγμα μέσω του προγράμματος Small Business Innovation Research (SBIR). Περισσότερα σχετικά στο M. Mazzucato, The entrepreneurial state, Demos 2011. https://www.demos.co.uk/files/Entrepreneurial_State_-_web.pdf.
11. Για παράδειγμα το πολύ πρόσφατο: R. Kattel, W. Drechsler, E. Karo, How to Make an Entrepreneurial State: Why Innovation Needs Bureaucracy, Yale University Press, 2022. https://yalebooks.co.uk/page/detail/?k=9780300227277.\
*Δώρα Κοτσακά Δρ. Πολιτικής Κοινωνιολογίας ΕΚΠΑ
Εδώ το link στο TVXS: https://tvxs.gr/news/egrapsan-eipan/dimioyrgiki-grafeiokratia